법무부가 외국인의 지방선거 참정권에 대한 제도 개선 의사를 밝혀 찬반논란이 일고 있다. 사진은 지난해 4월 7일 보궐선거 당시 중국인 영주권자들이 다수 거주하는 서울 영등포구 대림2동 투표소에서 중국인들과 시민들이 투표를 위해 차례를 기다리고 있는 모습. 뉴시스법무부가 “영주 자격이 있는 외국인에게도 지방선거 투표권을 주는 현행 선거제도를 손보겠다”고 밝히면서 외국인의 지방선거 정권이 사회적으로 뜨거운 감자로 부상하고 있다. 한동훈 법무부 장관도 이와 관련해 “불합리” “잘못된 제도” 등의 표현을 써가며, 외국인 지방선거 참정권 제도에 대한 강한 개선 의지를 내비쳤다. 무엇보다 최근 지방선거 기준 외국인 유권자 중 약 80%를 차지하는 중국인에 대한 반중감정과 맞물려 제도를 손봐야 한다는 목소리가 커지고 있는 모양새다. 하지만 전문가들은 특정 국가에 대한 반감이나 혐오를 떠나 큰 틀에서 외국인의 낮은 참여율(투표율)을 끌어올릴 ‘유인책’과 실거주 요건 등 ‘보완책’을 동시에 마련하는 방향으로 제도를 개선해야 한다고 입을 모은다. 특히 영주권 취득 이후 한국에서 생활하지 않더라도 지방선거 투표권을 갖는 현행 제도적 결함으로 민의를 왜곡할 수 있어 법무부가 하루빨리 대안을 마련해야 한다는 지적이다.

1. 외국인 참정권이란

우리나라는 지난 2005년 아시아 국가 최초로 외국인 지방선거 참정권을 도입했다. 이에 영주권을 취득하고 3년이 지난 18세 이상 외국인에게 지방선거 참정권이 주어진다. 쉽게 말해 서울에 사는 중국인도 영주권 취득 후 3년이 지나면 서울시장 선거에 투표권을 행사할 수 있다. ‘주민에 의한 자치’라는 지방자치제도의 의미를 구현하고자 일정 정도 자격요건을 갖춘 외국인 주민에게도 투표권을 부여한 것이다. 대통령과 국회의원 등 국민의 대표를 선출하는 대선·총선과 달리 지방선거는 주민의 대표를 뽑는 선거다. 이에 외국인 참정권은 지방선거에만 한정된다. 외국인에 대한 피선거권은 인정되지 않는다. 현행법에 따라 외국인은 지방선거를 비롯해 총선과 대통령 선거 출마, 공무원 임용 등은 허용되지 않는다.

2. 외국인 참정권 도입 취지는

외국인이 지방선거 투표권을 갖는 과정에 있어, 재일동포를 빼고 얘기할 수 없다. 처음 외국인에 대한 참정권 논의가 시작된 것도 김대중 대통령 당시 한·일 정상회담을 통해 주요 의제로 부상하면서부터다. 이후 2005년 6월 국회 정치개혁특별위원회에서도 외국인에게 지방선거권을 주는 근거로 재일동포의 권리 향상을 앞세웠다. 당시 일본에 거주하는 한국인들의 숙원 사업 중 하나는 일본 지방선거 참정권을 얻는 일이었다. 이에 우리나라가 먼저 선거법을 바꾸고, 일본 정부를 설득하자는 논리로 법 개정 논의가 활발하게 이뤄졌다. 국회에선 2005년 관련 법안 가결 직후 ‘일본에 정주하는 한국인 등에 대한 지방참정권 부여를 촉구하는 결의안’을 채택하기도 했다. 결의안에는 명시적으로 “상호 호혜적 차원에서 일본 의회의 조속한 법안 제정”을 촉구했다. 당시 “상호주의로 일본과 동시에 바꿔야 한다”는 반대 목소리도 있었지만 반영되지 않았다.

결과적으로 법 도입 취지와 달리 일본 의회는 재일동포에게 여전히 지방선거 선거권을 주지 않은 상황이다. 외국인 지방선거 선거권 도입 당시 본래 취지를 달성하지 못한 한계는 현재 제도를 다시 손봐야 한다는 목소리가 나오는 근거가 됐다.

3. 외국인 영주권자 선거권 관련 규정은

외국인 영주권자의 지방선거 선거권 관련 규정은 공직선거법에 담겨 있다. 공직선거법 제15조 제2항에선 출입국관리법 제10조에 따른 영주의 체류자격 취득일 후 3년이 경과한 외국인으로서 해당 지방자치단체 외국인등록대장에 올라 있는 사람은 선거권을 갖는다고 명시하고 있다. 위 규정에 따라 18세 이상 영주권자는 영주권 취득 후 3년이 경과하면 지자체장을 뽑을 수 있는 선거권을 가진다. 2005년 이 같은 내용이 개정되면서 외국인도 지방선거 참여가 허용됐다. 해당 규정에 따라 서울에 사는 외국인은 서울시장을 직접 뽑을 수 있다. 다만 출입국관리법 제17조 제2항에선 외국인이 국내에서 정치활동을 해서는 안 된다고 규정하고 있다. 공직선거법에서만 예외적으로 지방선거에 한해 영주권자들에게 투표권을 부여하고 있는 것이다.

4. 국내 외국인 현황은

행정안전부에 따르면 2021년 11월 1일 기준 국내 거주 외국인은 213만4569명이다. 이 중 한국 국적 취득자는 21만880명이다. 외국인주민 수가 가장 많은 시·도는 경기로 71만4497명(33.5%)이다. 이어 서울 42만6743명(20%), 인천 13만4714명(6.3%), 충남 12만4492명(5.8%) 순이다. 시·군·구 중에서는 안산 9만4941명(4.4%), 수원 6만5885명(3.1%), 시흥 6만4570명(3.0%) 순으로 외국인주민 수가 많다. 현행법은 영주(F-5)비자 취득 후 3년이 지난 18세 이상 외국인에게 지방선거 투표권을 부여한다. 중앙선거관리위원회에 따르면 지난 6월 치러진 제8회 지방선거에서 외국인 유권자는 12만7623명이었고, 대부분(9만9969명·국회예산정책처 3월 말 추산)이 중국인이다.



5. 외국인 참정권이 처음 적용된 선거는

2006년 5월 31일 열린 제4회 지방선거로, 당시 외국인 투표권자는 모두 6726명이었다. 외국인 유권자 수는 이후 급속하게 증가해 2010년 제5회 지방선거에서는 1만2878명, 2014년 지방선거에서는 4만8428명을 기록했다. 2018년 제7회 지방선거에서는 10만6205명을 기록하며 10만 명을 처음으로 돌파했다. 올해 6·1 지방선거에서는 역대 최다인 12만7623명의 외국인이 투표권을 얻었다. 그러나 실제 투표권을 행사한 외국인은 많지 않다. 오히려 투표율이 처음 집계된 5회 지방선거 이후 계속 감소하고 있다. 5회 지방선거 당시 유권자 1만2878명 중 4527명이 참여해 투표율은 35.2%를 기록했고, 투표율이 줄곧 줄어들며 7회 지방선거에서는 투표율은 13.5%에 그쳤다. 지난 6·1 지방선거에서 외국인 유권자의 투표율은 13.3%로, 전체 투표율인 50.9%의 4분의 1 수준이었다.

6. 외국인 참정권 관련 국회 발의된 법안 및 논의 진행 상황

국회에서는 조정훈 시대전환 의원이 상호주의에 따라 외국인 지방선거 투표권과 주민투표권을 부여하는 ‘공직선거법’과 ‘주민투표법’ 개정안을, 권성동 국민의힘 의원이 상호주의 원칙에 더해 외국인의 투표권 부여 조건에 ‘의무 거주 기간 5년’을 추가한 ‘공직선거법’ 개정안을 각각 대표 발의했다.

　조 의원의 법안은 미국, 중국, 일본 등 우리나라 국민이 주로 거주하는 해외국가의 경우 외국인 투표권이 없는데, 상호주의에 따라 투표권을 주지 않는 나라 국민에 대해서는 투표권을 인정하지 않아야 한다는 내용을 골자로 한다. 제안 이유에는 ‘최근 국내 체류 외국인이 증가하고 있어 정작 우리 국민의 의사가 왜곡될 수 있다’는 지적이 담겼다. 권 의원의 법안은 상호주의 원칙에 따라 외국인에게 투표권을 부여함과 동시에 영주권 취득 이후 대한민국에 5년 이상 거주해야 한다는 요건도 추가했다.

7. 해외 외국인 참정권 현황은

외국인에게 참정권을 부여하는 국가는 한국뿐만이 아니다. 지난해 4월 국회입법조사처가 펴낸 ‘외국인 지방참정권 현황과 시사점’ 보고서에 따르면 체류 요건 등 일정 자격을 충족시킨 외국인에게 참정권을 부여하는 국가는 한국을 포함해 최소 40개국에 달한다.

독일, 프랑스, 벨기에 등 유럽연합(EU) 회원국은 1992년 유럽 통합을 위한 마스트리흐트 조약을 만들며 모든 EU 회원국 국민이 거주국에서 열리는 유럽의회 선거와 지방선거에서 선거권·피선거권을 행사할 수 있게 했다. 그중 아일랜드, 스웨덴, 덴마크, 네덜란드 등 10여 개국은 EU 회원국이 아니더라도 국적 불문 외국인에게 선거권을 부여한다. EU 회원국이 아닌 노르웨이도 3년 이상 거주한 외국인에게 지방참정권을 부여한다. 그 외, 러시아, 뉴질랜드, 칠레, 우루과이, 베네수엘라, 이스라엘, 말라위 등도 일정한 자격만 갖추면 국적에 상관없이 선거권을 준다.

하지만, 일본은 외국인 참정권 부여에 인색한 편이다. 기초단체 1741곳 중 43곳만 외국인에게 주민투표 참여 자격을 주고 있다. 중국에서는 아예 외국인 참정권을 허용하지 않고 있고, 홍콩과 마카오에서는 영주권자에게 국정선거(총통 선거 등)와 지방선거의 선거권과 피선거권을 부여한다.

8. 외국인 지방선거 참정권에 대한 ‘찬반’

중앙선거관리위원회는 외국인도 지방선거에 참여하도록 해 민주주의의 보편성 구현 등 긍정적인 효과를 기대할 수 있다고 보고 있다. 대개 외국인 참정권을 찬성하는 의견 역시 이 부분과 궤를 같이한다.

하지만 선거철을 중심으로 특히 반중감정과 맞물려 중국인의 지방선거 참정권을 제한해야 한다는 반대 의견도 적지 않다. 6·1 지방선거 경기도지사 선거에 출마했던 김은혜 대통령실 홍보수석은 올해 4월 자신의 페이스북에 “우리 국민은 단 1명도 중국에서 투표하지 못하는데, 10만 명에 달하는 중국인이 우리나라 (지방선거) 투표권을 가지는 것은 불공정하다”고 지적하기도 했다.

2020년 3월에도 “중국인 영주권자의 지방선거 투표권을 박탈해야 한다”는 청와대 국민청원 글에 21만 명이 넘는 이들이 동의했다. 당시 청와대는 이 같은 국민청원에 “주민공동체인 지자체의 대표자를 선출하는 지방선거에 주민의 한 부분을 이루는 일정 요건을 가진 외국인도 선거권을 행사할 수 있도록 한 것”이라며 “지역주민으로서 지역사회의 기초적인 정치 의사 형성과정에 참여할 수 있게 함으로써 민주주의 보편성을 구현하려는 취지”라고 답했다.

9. 현 정부의 입장은

한 장관은 외국인 지방선거 투표권에 대한 제도 개선 의사를 분명하게 밝힌 상황이다. 그는 지난 1일 “우리 국민은 영주권을 가져도 해당국에서 투표권이 없는데 상대 국민은 우리나라에서 투표권을 갖는 상황이 생길 수 있다”며 “상호주의 원칙을 고려하지 않은 외국인 투표권 부여는 민의를 왜곡할 수 있다”고 지적했다. 의무거주 요건 등이 없어 한국에서 생활하지 않더라도 우리 선거에 개입할 수 있어 불합리하다는 지적에 정부도 충분히 공감하고 있는 것이다.

아울러 3년 이상 국내에 거주한 중국인은 지방선거 투표권을 갖지만 중국에 거주하는 한국인 영주권자는 현지 투표권이 없어 상호주의에도 맞지 않는다는 지적이다. 법무부는 ‘외국인 참정권을 상호주의에 따라 폐지하는 방안을 검토 중이냐’는 조정훈 시대전환 의원실 질의에 “해외 선진국의 영주권 제도를 참조해 상호주의 원칙으로 영주제도 개편을 추진할 필요가 있다”고 밝혔다.

10. 어떻게 바뀌어야 하나

전문가들은 영주권을 취득한 외국인이 국가 정책 방향에 영향을 미칠 수 있는 선거(대선·총선) 참여에는 제한을 두더라도 지역 사회의 일원으로 소속감을 부여하기 위해서는 지방선거 참정권 같은 유인책이 필요하단 설명이다. 이에 따라 다국어로 제작한 공보물을 의무화하는 등 외려 투표를 적극 독려하는 방안을 마련해 영주권자가 ‘지역 사회의 일원’이라는 인식을 갖도록 유도해야 한다는 의견이 나온다. 그러나 본국으로 돌아간 외국인의 참정권을 제한하지 않는 점은 개선할 필요가 있다고 전문가들은 조언한다. 지역 사회 주민으로서 자신의 삶과 밀접한 관계가 있는 사안에 의견을 개진하라고 투표를 허용한 만큼 지역 사회에서 이탈한 자들의 투표권은 다시 회수하는 방안이 마련돼야 한다는 지적이다. 투표권을 주는 기간도 영주권 취득 후 3년은 지나치게 짧다는 의견도 나온다. 신율 명지대 정치외교학과 교수는 “해당 제도는 외국인 영주권자가 많지 않던 시절 만들어진 것”이라면서 “실질적으로 국내에 거주하려는 의사 등을 종합적으로 고려해 참정권을 줘야 한다”고 했다.